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政策性农业保险精准扶贫问题研究 ―基于马克思保险基金理论

时间:2020-08-08来源:硕士论文

党的十八大以来,全国农村贫困人口累计减少6853万人,消除绝对贫困人口三分 之二以上,脱贫攻坚取得决定性进展。十九大对脱贫任务做出进一步要求,在继续坚持 扶贫的大格局下,注重扶贫同扶志、扶智相结合。2018年政府工作报告提出,要进一步 加大精准脱贫力度,今年再减少农村贫困人口 1000万以上,在扶贫难度越来越大的情 况下这1000万的年度目标任务更加艰巨。在脱贫攻坚的决胜阶段,完成这一目标需要, 各个主体创造多元的扶贫形式,采取更加精准、更有针对性的措施。据国务院扶贫办2016 年底摸底调查数据显示在2016年的7000多万贫困农民中因灾致贫的就占20%,政策性 农业保险作为一个保障农业生产的支农惠农工具,可以有效防止因灾致贫、因灾返贫现 象,在我国的精准扶贫工作中起着重要作用。
党的十八大以来,全国农村贫困人口累计减少6853万人,消除绝对贫困人口三分 之二以上,脱贫攻坚取得决定性进展。十九大对脱贫任务做出进一步要求,在继续坚持 扶贫的大格局下,注重扶贫同扶志、扶智相结合。2018年政府工作报告提出,要进一步 加大精准脱贫力度,今年再减少农村贫困人口 1000万以上,在扶贫难度越来越大的情 况下这1000万的年度目标任务更加艰巨。在脱贫攻坚的决胜阶段,完成这一目标需要, 各个主体创造多元的扶贫形式,采取更加精准、更有针对性的措施。据国务院扶贫办2016 年底摸底调查数据显示在2016年的7000多万贫困农民中因灾致贫的就占20%,政策性 农业保险作为一个保障农业生产的支农惠农工具,可以有效防止因灾致贫、因灾返贫现 象,在我国的精准扶贫工作中起着重要作用。
政策性农业保险与商业性保险有着不同的性质,政策性农业保险作为一项农业收入 保障的重要农业政策工具,具有正外部性、消费非排他性等大多数准公共物品属性特点, 在全世界范围内都存在需求不足和市场失灵现象,因此被划分为特殊的准公共物品。马 克思虽然没有针对“"政策性农业保险”的理论研究,但是在马克思的诸多著作中多次出 现的“保险基金”有着和政策性农业保险相同的职能。我们从《哥达纲领批判》中提出 的著名的六个扣除项,看出马克思对“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金”的 重视程度以及性质。本文从马克思的《资本论》与《马克思恩格斯全集》等著作中研究 马克思的保险基金的来源与发挥的作用,以及马克思保险基金通过收入再分配实现公平 以达到共同富裕的目的,并从马克思基金理论中得出我国政策性农业保险精准扶贫道路 的启示。根据农业保险在中国近八十年的发展历程和农业保险在国外的发展兴衰历史来 看,商业保险的运作无法应用于政策性农业保险上,作为服务于实体经济服务的政策性 农业保险,在没有政府的补贴农业保险是无法运作起效的,而且政策性农业保险的补贴 是一项符合WTO绿箱补贴政策,目前我国对政策性农业保险的补贴是垂直型结构,即 中央补贴40%・45%,省级补贴20%・25%,县级配套10%-15%,农户自交20%。政策性 农业保险作为一种公益性的、政策性的保险,在精准扶贫工作中对防止因灾致贫和因灾 返贫重要的作用。本文基于马克思视角研究政策性农业保险,并对河南省目前政策性农 业保险精准扶贫的发展历程进行梳理,重点以2018年河南省政府工作报告中鼓励推广 的河南省“卢氏模式”为例,对“卢氏模式”中政策性农业保险通过政府补贴保费发挥 分摊损失与补偿损失职能、政府贴息补助发挥纯信用融资支持两方面研究精准扶贫,并 基于马克思理论尝试对政策性农业保险实践过程中出现的问题提出建议。
关键词:精准扶贫,政策性农业保险,马克思保险基金理论
ABSTRACT
Since the 1 Sth National Congress of the Communist Party of China, nationwide rural poverty-stricken population has decreased by 68.53 million, accounting for over two thirds of absolutely poverty-stricken population. The poverty alleviation work has obtained decisive progress. The 19th National Congress of the Communist Party of China further raises request for the integration of poverty relief with ambition prompting and quality improvement. Government work report in 2018 points out that the country should devote greater efforts to taigeted poverty alleviation and endeavor to further reduce over 10 million rural poverty-stricken households in this year. It is getting harder and harder to complete the 10 million annual objective in face of growing deteriorating poverty alleviation situations. In the decisive stage of the poverty alleviation, it takes more precise and more pertinent measures to accomplish the objective. Policy-guided agricultural insurance is an important tool in the targeted poverty alleviation work of China. As indicated by the fishing investigation statistics conducted by the State Council till late 2016, among over 70 million poverty-stricken fanners in 2016, 20% of them fell into poverty by disasters. As a supporting and preferential agricultural tool which guarantees agricultural production, policy-guided agricultural insurance could effectively prevent farmers from falling into poverty or falling back to poverty; during the process of industrial poverty relief; policy-guided agricultural insurance could act as the umbrella on the way of industrial poverty relief and prevent any turbulence caused by drastic fluctuation of market price.
Policy-guided agricultural insurance has a different character than commercial insurance. Characterized by the attributes and properties of overwhelming quasi-public goods such as positive externality and non-excludability consumption, policy-guided agricultural insurance as an important agricultural policy tool in agricultural income security might confront scant demand or market failure phenomenon across the world. In consequence, it is grouped as special quasi-public goods. Although Marx does not conduct theoretical study on "policy-guided agricultural insurance,\ many of his works have mentioned the term ^insurance reserve fUncT which shares similar functions with policy-guided agricultural insurance. The fonous six necessary deductions raised in Critique of the Gotha Programme obviously reveal Marx's high attention on the importance of "reserve fund to be used for coping with misfortune and 
natural disasters". This thesis analyzes the source and property of Marx,s insurance reserve fond according to the masterpieces such as Das Kapital and summarizes the enlightenment given by Marx reserve fund theory to the policy-guided agricultural insurance targeted poverty relief work of China. Pursuant to the development history of agricultural insurance in China for over eighty years and the development history of agricultural insurance in foreign countries, the operation of commercial insurance is not appropriate for the operation of policy-guided agricultural insurance. The policy-guided agricultural insurance which serves for real economy could not take into effect without government subsidy agricultural insurance. In addition, subsidy for policy-guided agricultural insurance conforms to WTO green box subsidyl policy. At present, agricultural subsidy in China is in a vertical structure wherein the central government grants 40%-45%, provincial government grants 20%-25%, county grants 10%-15% and fanner contributes 20%. As a public-welfare and policy-guided agricultural insurance, policy-guided agricultural insurance plays a more and more important role in targeted poverty alleviation work. This thesis observes policy-guided agricultural insurance from the Marx perspective and teases the development history of Henan Province policy-guided agricultural insurance targeted poverty alleviation. Principally taking the "Lu Family Mode" encouraged by Henan Provincial Government Work Report in 2018 as the example, the thesis conducts a path analysis on the fund support and risk compensation of policy-guided agricultural insurance targeted poverty alleviation in “Lu Family ModeM and attempts to put forward reasonable suggestions.
Keywords: targeted poverty alleviation, policy-guided agricultural insurance, Marx insurance reserve fund theory
摘要       I
ABSTRACT Ill
目录   V
第一章绪论 1
一、 研究背景与研究意义     1
(-)研究背景 1
(二)研究意义 2
二、 国内外文献综述 3
(一) 国夕卜文献研究 3
(二) 国内文献研究   4
三、 研究内容及框架 6
四、 研究方法   6
五、 可能创新点和不足 6
第二章 马克思保险基金理论   9
一、 保险基金的重要性 9
二、 保险基金的来源 11
三、 保险基金的职能    12
四、 建立保险基金的目的   13
五、 保险基金发挥的作用 14
(一) 保险基金能够促进再生产的恢复 14
(二) 保险基金使被保险人更可靠、更便宜地取得与自保相同的结果 15
(三) 保险基金为生产创造一种安心的环境 15
第三章河南省政策性农业保险精准扶贫现状一以卢氏县为例 19
一、河南省政策性农业保险助力精准扶贫发展历程   19
二、 河南省政策性农业保险助力精准扶贫“卢氏模式”   20
(一) “卢氏模式"的主要内容 21
(二) 政策性农业保险在“卢氏模式”中助力精准扶贫措施 21
三、 河南省政策性农业保险助力关于精准扶贫的政策支持 24
四、 政策性农业保险在防止因灾致贫、因灾返贫中发挥的作用 26
五、 政策性农业保险助力精准扶贫工作中出现的问题 28
(一) 运行操作过程中违法违规操作问题普遍存在 28
(二) 缺乏大灾补偿机制和再保险制度 28
(三) 政策性农业保险保障水平低,难以发挥精准扶贫效果 29
(四) 区域风险与费率不匹配 30
第四章 基于马克思理论的政策性农业保险精准扶贫建议 31
一、 鼓励政策性农业保险对贫困县市“扩面、提标” 31
(一)“扩面”:调整针对;贫困县市的政策性农业保险覆盖范围 31
(-)“提标”:提高对贫困县市政策性农业保险的保障水平 32
二、 探索政策性农业保险助力精准扶贫新模式 32
三、 推动风险区划,落实风险对价 33
四、 强化与实体经济的结合,为精准扶贫产业发展服务 34
五、 加强政策性农业保险的监管,完善监管法规 35
参考文献 37
致谢   41
第一章绪论
—、研究背景与研究意义
(-)研究背景
2013年习近平在湘西十八洞村考察时首次提出要提出“实事求是、因地制宜、分类 指导、精准扶贫”,针对不同贫困地区和贫困农户的致贫原因,实施“精准扶贫”,十 八洞村也被称为习近平“精准扶贫”思想的诞生地。习近平十分强调扶贫措施的可持续 性,要求各地建立长效扶贫机制,稳定脱贫措施,巩固扶贫效果。目前我国扶贫措施需 要进一步细化,构建多元的扶贫体系,然而庞大的贫困人口、复杂的致贫因素,仅仅依 靠政府力量是不够的,需要我们各个不同主体创造多元的扶贫形式,做到更深层次精准 扶贫工作。政策性农业保险作为助力精准扶贫的一项重要工具,既能促进贫困农户增加 收入,又能为农户分散和补偿风险。
根据农业保险的不同性质农业保险被分为商业性农业保险和政策性农业保险,“政 策性农业保险”是与商业性农业保险相对的概念,政策性农业保险可以理解为政府部门 通过利用财政补贴和税收优惠等财政手段介入农业保险的实际运营以达到保障农户收 入、提高农业抗灾能力的目的。农业保险由政府利用政策主导的形式和运行机制已经超 越了一般商业保险,所以现代农业保险一般都被称为“政策性农业保险”-“政策性农 业保险”因具有正外部性、消费非排他性等特点,与此同时也公益性的惠农政策工具和 "绿箱政策"(Green Box Policy)之一,因此被国内许多学者定义为特殊的准公共物品© “政策性农业保险”的本质是政府借助保险的形式实施的“政策支持”,是政府利用补 贴这一形式发挥“有形之手”的作用,在精准扶贫的工作中有着巨大的发挥空间。
我国农业保险思想萌芽早在西周时期就已经出现,那时已经形成“仓储制度”这种 传统的风险处置机制和荒政思想,用于重大灾害或是战争后的济贫事业,这是中国几千 年封建农业社会积淀下来的最具代表性的风险保障思想,也是后来日本农业保险的起 源。我国农业保险20世纪20年代才开始兴起,新中国成立后,我国的政策性农业保险 起起落落却一直没有真正发展起来。2004年是我国政策性农业保险发展的一个重大转折 
点,在2004年《中央一号文件》中“政策性农业保险” 一词首次被提出来,文件明确 提出了“建立政策性农业保险,选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对 参加种养殖业农业保险的农户给予一定的保费补贴”的政策要求。①
作为一个农业灾害比较严重的农业大国,我国的农村人口数量占全国人口总数比例 近46%,所以我国因灾致贫和因灾返贫的是农村人口致贫重要因素之一。有研究表明: 1990—2005年间,政府财政的损失补偿款仅占自然灾害损失的1.6%,大部分由自然灾 害造成的损失都是农业经营者自己承担。贫困家庭本身的脆弱导致贫困家庭在巨大的自 然风险面前抵御能力很低,因为一场灾害或者市场价格波动而陷入贫困的家庭很难脱离 贫困。因此,迫切需要一种农业风险保障机制为贫困家庭的收入提供保障,而政策性农 业保险作为一种有效的公益性、政策性风险保障机制,在精准扶贫中针对防止因灾致贫 和因灾返贫现象起着重要作用。
目前国内政策性农业保险在助力精准扶贫模式中已经开始发挥重要作用,2017年政 策性农业保险已经在许多试点形成效果显著的精准扶贫模式,包括以政策性农业保险为 突破口的“阜平模式”扶贫、宁夏的“盐池模式”扶贫、甘肃的“精准滴灌”模式扶贫、 湖南的“保险+信贷”模式扶贫等都受到高度关注和肯定。而在年河南省,三门峡卢氏 县的政策性农业保险参与精准扶贫的“卢氏模式”也被2018年河南省政府工作会议上 向全省推广,“卢氏模式”的实践为河南省的政策性农业保险助力精准扶贫提供了经验, 所以我们深入研究河南的“卢氏模式”成功的原因和出现的问题,进一步推广和发展对 我国政策性农业保险助力精准扶贫。
(―)研究意义
政策性农业保险因为本身特殊的作用所以具有较高的系统性风险、信息不对称、正 外部性等特性,在许多学者眼里被认为是一种特殊的准公共物品。这样一来也就导致政 策性农业保险存在着和许多公共物品相同的市场失灵、需求不足、供给有限等问题。 所以这些问题使政策性农业保险的经营成为在全世界都成为难题。政策性农业保险的特 殊功能的特点使其生来便具有扶危济困的天然属性,政策性农业保险日益成为国际扶贫 开发体系的重要力量,现如今成已成为各国扶贫开发的重要工具。
本文基于以马克思基本原理为基础,既结合典型地区的实践调查数据进行实证研
究,其所得所感所悟均来自中国政策性农业保险在精准扶贫工作中的现实发展情况;比 较和借鉴国外经验,与中国实际相结合,对中国的农业保险经营模式与中国精准扶贫实 际情况具有较高的契合度,运用马克思基本原理尝试给出适合我国国情的建议,对中国 农业保险开展精准扶贫工作有重要的实践意义。
二、国内外文献综述
(-)国外文献研究
Jalan和Ravallion认为大部分的贫困居民的收入这就要来自于农业,但是贫困地区 的自然环境和天气情况直接决定了农作物的收成情况,所以贫困地区的农户依然是“看 天吃饭”,所以经常发生“因灾致贫”的情况,而通过政策性农业保险对生产过程中的 风险进行分散,这样以来就能够有效的避免发生因为突发的自然灾害灾害而返导致贫 困、灾害天气后农业生产无法继续的情况,从而稳定农户收入oCarriker, Williams, Barnaby 和Black通过对农户受灾后的通过政府补助和因参与政策性农业保险的产量保险而得 到赔偿进行比较,发现通过政策性农业保险的产量保险的方式比依靠政府补助的方式在 稳定农户收入方面更高效。
Goodwin通过测算美国1988-1999年的农户在政策性农业保险上的付出与得到的回 报比率,研究结果表明如果农户付出平均1美元保费的成本,最终能够换来平均1.88 美元的回报。Kraft认为农业保险具有正外部性的特点,政府可以利用政策性农业保险 来稳定农业生产,从而达到稳定物价、提供就业岗位和原材料的效果,最大程度的保障 农业部门和与农业相关的其他产业,从总体上提高社会总的福利水平。
Knight&Coble在经过对政策性农业保险市场的长期调查和分析后,指出因为农业保 险存在信息的不对称性,农业保险的保险人和被保险人所引起逆向选择和道德问题的问 题,使农业保险市场普遍存在市场失灵现象。Roumasser认为农业保险具有外部性的结 论是其针对福利经济学对农业保险作用实践的调查研究中发现的;Ahsan. Ali和Kurian 认为如果政府针对农业保险实施补贴政策将会大幅度地降低政策性农业保险出现的逆 向选择和道德风险问题o Milton Boyd和Jeffrey Pai经过对实际情况的调查研究后得岀结 论认为政府对于农业保险扶持在其发展过程中起着极其重要的作用。
Indermit Gill鉴于全球贫困形势的变化,而进入二十一世纪之后,全球造成贫困形 势的原因变得更加复杂,返贫问题、社会保险问题、应对突发事件(传染病、自然灾害、 战争)不及时问题频发,需要对现有减贫政策进行调整。作者提出终结贫困的根本途径 不在于技术发展,而在于社会公共福利政策,保险项目能够扶弱济贫,应对自然灾害。
(-)国内文献研究
关于保险后备金理论的研究,主要有我国的赵学增教授对保险后备基金的性质、职 能、作用做过深入研究,并根据马克思的保险理论对我国保险制度模式的改革做出建议。 许飞琼论述了马克思保险基金理论研究对保险的必要性,并对保险基金来源、性质以及 利润形成的特殊性进行论述,并根据马克思保险理论得出对现实的意义。毕姝晨,安洪军 认为马克思保险基金的性质包括生产上的非生产费用、必须由剩余价值补偿和新的交往 形式和获得财产的方式。总结了列宁在马克思理论基础上提出的保险国有化和统一领 导,并用马克思和列宁的保险理论得出对中国的启示。
关于“政策性农业保险”这一概念是与商业性农业保险相对的,柏正杰认为农业保险 由政府利用政策主导的形式和运行机制已经超越了一般商业保险,所以现代农业保险一 般都被称为“政策性农业保险,。可以根据农业保险的不同性质将农业保险分为商业性农 业保险和政策性农业保险。曾玉珍认为政策性农业保险可以理解为政府部门通过利用财 政补贴和税收优惠等财政手段介入农业保险的实际运营以达到保障农户收入、提高农业 抗灾能力的目的。
关于农业保险对扶贫效率影响,汤轩根据精准扶贫理论机制设计出农业保险精准扶 贫效率的评价相关原则并构建指标评价体系,运用AHP层次分析法对安徽的数据进行 分析,对农业风险管理与保障机制设施等各级指标对扶贫效率的影响做了分析。
王奇锋在对浙江省的农业保险调查后,对浙江省引入的农业保险后一直采用政府主 导下的“共保体”运行模式进行研究,“共保体”通过引入商业保险公司成立农业保险经 营共同体,按照商业原则和保险合同进行运作,政府以财政补贴的形式提供保费支持。 文中还对政策性农业保险的定义进行了较为深入的研究。国内在政策性农业保险扶贫方 面的具体案例方面研究比较多的是关于“阜平模式”的案例研究,河北省调研组成员冯 文丽、王芳、王学刚、黄英爽、耿江薇对“阜平金融扶贫”模式的主要内容总结为:实 施了农业保险全覆盖;构建金融服务体系;加强贴息贷款扶持;完善诚信体系建设这四 个方面。“阜平模式” 2015年在农业保险中共承担了 11.43亿的风险额,支付农业保险 赔付金额1483万元,为2.01万户农户承担了风险。张鹏总结了政策性农业保险扶贫在 精准扶贫中目前具有代表性的五个模式,河北阜平模式”、宁夏“盐池模式”、甘肃
“精准滴灌”扶贫模式、湖南“农业保险+农业信贷”河南“农业保险+网络电商”中原 模式,对五个农业保险扶贫模式进行总结。
张伟,黄颖,易沛,李长春通过研究发现政策性农业保险具有福利溢出效应和乘数效 应,不仅能够放大扶贫资金的政策效果,还能够激励农民积极从事农业生产,通过自身 努力提高农业经营收入。建议政府完善农业保险扶贫的顶层设计,将部分传统扶贫资金 用于为贫困地区农民提供更高保障水平的农业保险服务,以充分发挥政策性农业保险的 精准扶贫效应。庚国柱和李军认为,政府通过运用法律、行政和经济等手段来支持农业 保险,然后通过农业保险间接为农业提供风险保障,减少农业生产的波动性,使农业保 险从商业化逐渐走向了政策化。
彭新万,程贤敏对我国农村长期贫困群体的脆弱性分析,认为贫困的脆弱性越高则 对于自然灾害和疾病风险冲击的承受力越低,容易陷入代际贫困。而我国农村形成脆弱 性贫困的原因主要是社会排斥,在基本社会权益上的排斥形成对农村基本社会保障体系 建设的忽略,导致难以应付突发灾害,作者建议增强应对自然灾害和疾病风险的有效机 制以提高农民抵御风险的能力。席华釆用中国家庭追踪调查的方法研究新农保对贫困脆 弱性的影响。陈健生将我国生态脆弱地区分为慢性贫困和暂时贫困、非贫困,认为单一 的开发式扶贫会使我们陷入一种类似“流动性陷阱”的状态中,我们要由收入扶贫转向 能力扶贫,依靠政府来主导社会参与,并认为我们应该从开发式扶贫向保障式扶贫转变, 构建保障式扶贫体系才能达到真正扶贫的效果◎韩峥认为目前我国造成贫困的有关的风 险主要是自然灾害和疾病。在针对降低脆弱性的扶贫方面,要降低风险,注重扶贫的可 持续性,拓宽扶贫的涵盖范围,提升应对风险的能力和福利保障水平才能真正达到扶贫 的效果。金鑫把自然灾害导致返贫类型分为生计资产缺失型、脱贫能力缺失型、参与权 利缺失型三种,在预防自然灾害引起的返贫问题上,建议加强应对自然灾害风险体系的 建设,完善以农业保险为主的金融保障体系等。
国外对政策性农业保险的研究主要在于补贴政策和农业保险的市场失灵等方面,对 于扶贫的研究并不多。而国内对于政策性农业保险的研究因为刚起步的原因主要是以保 险公司的的视角进行分析,在政策性农业保险在助力精准扶贫方面的研究较少,对于马 克思保险基金的研究也较为宽泛,没有在政策性农业保险的实践中的研究,本文旨在用 马克思理论对政策性农业保险关于精准扶贫的问题进行针对性的分析研究。
三、 研究内容及框架
本文共四章组成,具体内容如下:第一章,绪论。包括研究背景与研究意义、研究 内容及框架、研究方法、可能主要创新点和不足等,对整篇文章的思路简单梳理,对政 策性农业保险定义解释,并概括我国政策性农业保险现状。第二章,通过马克思的保险 后备金理论研究政策性农业保险的必要性,以及对政策性农业保险的性质等进行总结和 评析。第三章,对河南省的政策性农业保险发展历程进行梳理后,运用马克思基本原理 针对河南省在农业保险在精准扶贫实践案例中效果较好的“卢氏模式”所采取的措施进 行分析研究,并根据现实情况对政策性农业保险在精准扶贫中出现的问题进行分析。第 四章,基于马克思基本原理对政策性农业保险在精准扶贫方面的发展尝试给出建议。
四、 研究方法
(1)文献研究方法
笔者收集了国内外关于政策性农业保险在扶贫的方面的学术论文、专著进行详细阅 读和分析;对《资本论》和《马克思恩格斯全集》仔细研读,运用马克思在《哥达纲领 批判》中的“六个扣除项"理论和《资本论》三卷中的关于保险后备金的理论以及马克 思信用理论,对农业保险的精准扶贫模式的具体案例进行研究,并结合马克思理论尝试 给出建议;査阅研读《荒政缉要》《荒政从言》等书籍,对中国古代喘政思想"和“仓 储制度”中国早期运用“保险”的济贫方式对现在中国的精准扶贫启发。
(2)案例研究方法
自2007年以来政策性农业保险在河南省经过十多年的发展,有些地方已经取得一 定成效。根据河南省内政策性农业保险的发展情况,选取三门峡市卢氏县的“卢氏模式” 进行研究,对卢氏县的贫困特征和卢氏县在政策性农业保险的实施情况进行研究。希望 通过对卢氏县模式这个典型的案例的挖掘,能够总结出自己的一些观点。
五、 可能创新点和不足
本文可能创新点:国内针对于马克思保险基金研究的较少,对政策性农业保险的研 究也较多是以保险公司的角度,对政策性农业保险的精准扶贫进行的研究较少,本文运 用马克思的“六项扣除理论”中保险基金的扣除,结合政策性农业保险进行研究分析, 不但对保险基金的重要性和保险基金的来源以及发挥的作用进行了研究,还对河南省政 策性农业保险的发展历程进行梳理总结后,运用马克思理论针对并对河南省内具有代表 性的“卢氏模式”中的农业保险参与精准扶贫案例分析研究具体实践,最后运用马克思 的理论对政策性农业保险助力精准扶贫进行分析尝试给出建议。
本文不足之处:中国的政策性农业保险处于刚起步阶段,许多政策和发展模式都处 于试点阶段,河南省的政策性农业保险对精准扶贫更是在2016年才开始,关于河南省 的政策性农业保险研究资料比较匮乏,实证调研数据不足导致文中数据支持不够充分。 受个人学识和实践经验所限存在论证不足,存在政策建议不够深入的问题。
第二章马克思保险基金理论
习近平总书记2016年在《在哲学社会科学工作会上的讲话》中曾指出,就算是在 国外,马克思主义还是极具影响力的。进入二十一世纪之时,马克思至今依然被国外学 术界被称作是“千古第一思想家” o西方研究者海尔布隆纳在其编写的《马克思主义: 赞成与反对》一书中认为,如果想要了解社会发展趋势,需要向马克思中汲取知识,当 今社会还是存在于马克思所表明的发展规律中。实践也说明,不管时代怎样变化、技术 怎样发展,马克思主义还是展现出科学思想的力量,依然站在真理的制高点上。在马克 思诞辰200周年大会上习近平发表的重要讲话中再次提到马克思主义至今依然是具有重 大国际影响力的思想体系和话语体系,新时代我们仍然要学习和实践马克思主义以确保 中华民族伟大复兴巨轮的航向的正确。所以研究政策性农业保险的精准扶贫问题,我们 还要到马克思的著作中研究马克思的保险基金理论。
一、保险基金的重要性
马克思在《哥达纲领批判》中论述社会主义总产品的分配原则时提出了著名的“六 个扣除”理论,马克思指出:“如果我们把'劳动所得'这个词首先理解为劳动产品, 那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面扣除……第三,用来应付不幸事故、 自然灾害等的后备基金。从'不折不扣的劳动所得'里扣除这些部分,在经济上是必须 的,至于扣除多少,应当根据现有的资料和力量来确定,部分地应当根据概率来确定, 但是这些扣除项根据公平原则无论如何是不能计算的。剩下的总产品中的其他部分是用 来作为消费资料的。把这部分进行个人分配之前,还得从里面扣除……第三,为丧失劳 动能力的人等等设立基金,总之,就是现在属于所谓官办济贫事业的部分①这六个 扣除项的前两项是维持简单再生产或者扩大在生产的扣除项,而保险基金在这里则被马 克思诠释为一种为了应付不幸事故、自然灾害等而被扣除的后备基金,并且成本与消费 资料、扩大再生产一样是计入生产成本的必须项,在经济上都是不可缺少的。
马克思在资本论第三卷在分析生产过程时把保险基金描述为:从剩余劳动中获取
的,除了用来积累的部分以外,“甚至在资本主义生产方式灭亡之后也必须继续存在唯 一部分J所以在任何社会制度下保险基金都必不可少的。就算是社会主义社会自然灾 害和意外事故也不会消失,再生产过程中的生产资料、生活资料、劳动力依然会遭受自 然灾害和意外事故的损害,为对这些灾害造成的损失进行补偿,以确保社会再生产的正 常进行,确保人们生活的稳定,就需要我们从社会总产品中扣除一部分当做后备基金, 这里所扣除的后备基金和资本主义社会保险基金起着相似的作用,也就是“保险基金”, 所以,在马克思的论著中经常用“后备基金”和“保险基金”俩个词语进行描述。马克 思在他的在剩余价值理论中还指出“即使不谈资本主义的生产,生产者在这方面也会有 一定的支出,也就是说,他们必须支岀一部分劳动或者说一部分劳动产品,以防自己的 产品、财富或财富的要素遇到意外等” O在《反杜林论》中作了论述:“劳动产品超出 维持劳动的费用而形成剩余,以及社会生产基金后备基金靠这种剩余而形成和积累,过 去和现在都是一切社会的、政治的和智力的发展的基础①恩格斯在这里不仅说明社 会保障后备基金的来源,而且着重指出社会保障后备基金对未来社会的稳定发展、政治 安定有基础性的作用,因此在社会生产中建立社会后备基金也是非常必要的。
马克思已经明确的告诉我们保险是生产过程中不能缺少的风险保障机制,用以应对 自然灾害对经济造成损失的情况,政策性农业保险作为应对自然灾害的保险基金的典 型,在我国针对因灾致贫、因灾返贫的精准扶贫方面起着重要的作用。在2015年中央 颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》文件中,不断创新扶贫开发思路和 办法的要求再一次被提出,实施精准扶贫方略,加快完善针对贫困人口精准脱贫政策, 政策性农业保险在农村精准扶贫中的发回的作用被也越来越重视。中国保险监督管理委 员会与国务院扶贫开发领导办公室在2016年共同发布了《关于做好保险业助推脱贫攻 坚工作的意见》,强调了更加充分的利用保险行业在体制机制上的优势,进一步体现出 扶贫方面所承担的社会责任,进一步加强保险业关于助推脱贫攻坚方面的能力,积极地 为“十三五”扶贫开发工作目标按照计划完成而努力。在2018年,银行监督委员会紧 接着下发了《中国银监会办公厅关于做好2018年三农和扶贫金融服务工作的通知》, 文件强调了银行业金融机构坚持稳中求进这一总基调,坚持回归实体经济本源,金融业 要为实体经济服务,并且将普惠金融重点转移到乡村,以实施乡村振兴战略为三农金融 服务工作总抓手,切实加强针对服务乡村振兴方面的工作以满足如今乡村振兴丰富的金
《马克斯恩格斯全集》第3卷,北京;人民岀版社,1995年,第538页
融需求。政策性农业保险在精准扶贫中开始发挥出越来越重要的作用,我国开始运用政 策性农业保险虽然开始较晚,发展不够成熟,但是在支持精准扶贫方面已经探索出许多 效果显著的模式,我们根据这些发展模式的经验,在这些模式的基础上探索出一条具有 中国特色的政策性农业保险发展的道路,也为防止因在致贫、因灾返贫问题找到可行的 解决路径,为精准扶贫工作提供更多的方案。
二、保险基金的来源
在《资本论》第三卷在关于生产过程的分析中马克思指出:“这个不变资本在再生 产过程中,从物质方面来看,总是处在各种会使它遭到损失的意外和危险中。……因此, 利润的一部分,即剩余价值的一部分,从而只体现新追加劳动的剩余产品的一部分,必 须充当保险基金。在这里,这个保险基金不是由保险公司作为一种单独的业务来管理, 这丝毫也不会改变问题的实质。^利润在这里被理解为剩余价值的一般形式。在马克思 在提到保险基金的来源的许多论述中都把剩余价值作为保险基金的来源。亚当•斯密在 《国富论》第一篇第九章也提到:“人们所说的总利润往往不仅包括这个余额,而且也 包括为补偿这种意外损失而保留的部分”亚当•斯密这一观点与马克思的观点也相似,马 克思并未对这一观点提出异议,并在这一基础上进一步阐述了这里的利润是由剩余劳动 所创造的剩余价值,而不是资本家的恩赐。资本主义的保险后基金有很大的欺骗性,资 本主义的保险基金就像恩格斯在《英国工人阶级状况》中描述过的一样,资本家从工人 身上掠夺一直火腿然后丢给工人一根香肠,而保险基金的实质则来自于工人自己创造的 剩余价值,是自己救济自己。
关于保险基金的来源,马克思在《资本论》第二卷在研究资本周转时指出:“对于 异常的自然灾害,火灾、水灾等等引起的破坏所做的保险,和损耗的补偿及维修劳动完 全不同。保险必须由剩余价值补偿是剩余价值的一种扣除。或者从整个社会观点来看, 必须不断地有超额生产,也就是说,生产规模必须大于单纯补偿和再生产财富所必须的 规模,——完全撇开人口增长不说,——以便掌握一批生产资料,来弥补偶然事件和自 然力造成的异乎寻常的破坏。”①马克思指出,在社会主义再生产过程中,固定资产的 补偿要求用于提取折旧、积累货币的部分和用于购买新的劳动手段进行实物更新的两部 分,处于不同补偿阶段的固定资产不仅在时间上必须相互衔接,而且在数量上必须保持 一定的比例。而在资本主义社会,现实中这种比例绝不是每年都保持不变的,所以这种 生产过剩是引起资本主义经济危机的“无政府状态的一个要素”,是一种祸害◎而社会 主义再生产中,上述不同比例不是不变的问题也是存在的,但这可以依靠相对的生产过 剩来解决。那时,这种有意识的进行的过剩生产本身不是祸害,而是利益,而保险基金 正是来源这部分工人创造的“剩余价值”,通过社会总产品的分配和再分配形成。而共 产主义社会由其社会形态、阶级利益、所有制关系决定了其保险基金的来源是社会劳动 人民创造的社会财富。
马克思的保险基金理论不单单是具体的一种保险,而是一种分散风险、维护社会稳 定的广义的社会保障措施。我国社会主义的初级阶段中,自然灾害和不幸事故不可避免 的存在,而政策性农业保险作为一项保障措施,与按照保险契约方式组织社会分散资金 的商业保险资金来源不同,政策性农业保险大部分来源于国家财政后备预算,主要包括 中央财政补贴、省级财政补贴、市县级财政补贴、种植户。其中中央补贴40%-45%,省 级补贴20%-25%,县级配套10%・15%,农户自交20%, “取之于民而用之于民”的政 府财政补贴占保费来源的大部分。想要政策性农业保险在精准扶贫工作中发挥作用,关 键要完善政策性农业保险的补贴制度。
三、保险基金的职能
保险基金具有分摊损失职能,马克思说:僻卜偿风险的保险费,只是把资本家的损失 平均分摊,或者说,更普遍地在整个资本家阶级中分摊。从这个平均分摊的损失中,须 扣除保险公司的利润,即扣除投在保险事业中并担负这种平均分摊职能的资本的利 润吧 在这里马克思所讲的“保险费”和“保险事业”其实就是保险基金了,保险人收 取个人和家庭缴纳的保险费建立保险基金,把所有可能发生的风险在缴纳保费的人中间 进行分摊集体进行承担,把个体的遭受的风险损失降低,并在风险发生后对进行补偿, 起到“'千家万户帮一家”的效果,所以保险基金具有分摊损失的功能。
保险基金具有补偿损失职能,马克思在资本论第二卷论到固定资产的补偿与恢复的 时把保险归于“用于补偿的”必要资本,但是与机器等固定资产的补偿与维修不同的是 保险基金必须由“剩余价值”补偿。并且保险是用来弥“弥补偶然事件和自然力所造成 的异乎寻常的破坏”的。在这里马克思还说“在农业上,至少在还没有采用蒸汽作业时, 
要区分固定资产的补偿和维持,实际上是不可能的,也是毫无意义的”①补偿损失的功 能就是把个人缴纳的保险费用组成保险基金,通过分摊损失的功能对风险造成的损失补 偿,分摊损失和补偿损失是不可分割的功能,二者是相辅相成的。
政策性农业保险在针对防止因灾致贫、因灾返贫的精准扶贫工作中,主要依靠的就 是“分摊损失”和“补偿损失"这两项重要的职能。政策性农业保险运用“分摊损失” 职能把因灾害天气、市场波动等造成的损失在农户间进行分摊,防止因风险集中于受自 然灾害和意外影响的农户身上,脆弱性贫困的贫困户很容易因损失过大,导致因灾致贫 和因灾返贫的情况。“补偿损失”职能则利用险资为造成损失的农户提供经济补偿,最 大程度的减少灾害天气等偶然事件造成的损失。所以政策性农业保险发挥精准扶贫的主 要方式还是依靠“分摊损失”和“补偿损失”这两项职能发挥作用,要达到精准扶贫效 果就要制定合理的政策制度使政策性农业保险发挥出这两项职能,真正起到起到千家万 户帮一家的作用。
四、建立保险基金的目的
马克思的保险基金理论是在批判十八世纪资本主义社会经济与政治的基础上形成 的。马克思通过审视和剖析资本主义生产方式下保险基金的实质,认为相对过剩人口在 为资产阶级提供源源不断的劳动力的同时陷入了需要救济的赤贫境地,资产阶级建立保 险基金是为了缓解与无产阶级的矛盾,维持资本主义生产方式的生产与再生产,适应社 会发展需求,所以资产阶级的保险基金具有欺骗的性质。资本主义的保险基金表面上看 是为了实现公平,但实际上资本主义社会的公平只是少数人的公平。
社会主义社会的保险基金的目的是通过对国民收入的再分配构建一种可实现的社 会政策,实现社会公平使人们达到共同富裕,促进人的自由而全面的发展。马克思在《哥 达纲领批判》中指出“生产者的权利是同他们提供的劳动成比例的,平等在于以同一尺 度一劳动一来计算”,社会主义第一阶段按劳分配,而按劳分配更多的只是一种历史过 渡,在《哥达纲领批判》中对未来共产主义社会的分配方式做了伟大设想,共产主义社 会在未来将由初级阶段的按劳分配到共产主义高级阶段的按需分配,实现分配方式由 “按劳分配”到“按需分配”转变,实现社会的公平。马克思指出:“当工人阶级自己 占有自己的剩余劳动时,社会生产力的发展如此迅速,以致尽管生产将以所有人的富裕
为目的,所有的人可以自由支配的时间还会增加。因为真正的财富就是所有个人的发达 的生产力”①恩格斯也认为,在资本主义造就的生产力的基础上,在实现生产资料归社 会占有之后,“通过社会生产,不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕 的物质生活,而且还能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”②马克思 在0857—1858年经济学哲学手稿》中的“三形态说”中的前资本主义社会阶段、资本 主义社会阶段和共产主义社会阶段这三个社会阶段中,共产主义社会阶段是实现人的自 由性的社会形态,是能够实现人的自由和全面发展的阶段。获得自由和全面发展是在实 现共同富裕以后人最高层次的需求,实现共同富裕、完成人的自由和全面的发展既是共 产主义的价值目标,也是社会主义保险基金建立的目的。而政策性农业保险的目的就是 通过对被保险人收取保费,用以补偿和分摊因自然灾害造成经济损失的这部分人,并对 收取的保费按需求进行再分配,对因灾致贫和因灾返贫的情况进行精准扶贫,以达到共 同富裕的目的。
五、保险基金发挥的作用
(-)保险基金能够促进再生产的恢复
马克思对于资本主义再生产程在时间上相继进行、空间上并列存在,而机器、厂房 等生产过程中的物质要素在遭受的自然灾害和偶然事件破坏造成的损失后,各个生产要 素的短缺,造成再生产的瘫痪,而保险基金能够对这些生产要素的损失进行经济补偿, 使再生产能够迅速恢复。因在致贫、因灾返贫的根本还是在生产要素被自然灾害破坏导 致的生产瘫痪,政策性农业保险生产要素的补偿和对生产的恢复起着重要作用。马克思 认为无产阶级要从根本摆脱贫困,实现人类共同富裕,就必须要推翻资本主义统治,再 建立公有制社会的基础上大力发展生产力,尽快促进社会财富的增长,所以在我国的扶 贫上还要坚持大力发展生产力这一原则,贫困地区都存在发展条件差,贫困农户发展能 力弱,产业结构单一和生产方式落后等问题。帮助贫困地区人口实现脱贫的最佳方法在 于,让这些地方形成自己的“造血机制”,而不仅仅靠“输血”,增强造血功能和内生 动力,所以产业扶贫是打赢脱贫攻坚战的关键。精准扶贫就要依托自然禀赋,因地适宜 的大力发展产业使贫困农户稳定脱贫,创新精准扶贫工作方法,建立稳定脱贫的长效机
®《马克思恩格斯全集》第引卷,人民出版社1972年版,第104页。
②《马克思恩格斯全集》第20卷,人民出版社1971年版,第307页。 制。对农业的产业扶贫从农业生产关系入手,进行二次优化进而实现农户与企业的良性 互动,在发展生产的同时带来丰厚的经济效益和减贫实效。政策性农业保险在产业扶贫 道路上不仅可以为贫困户的生产过程提供“保护伞”,防止贫困户受到自然灾害的影响 和市场波动造成生产的瘫痪,对生产过程造成的影响,降低损失并使再生产迅速恢复。 在发展产业过程的融资信贷方面,为贫困户发展产业过程中的为银行的信贷方面增信, 政策性农业保险公司还利用收取的保费为农户的致富产业提供融资服务,为扩大再生产 提供资金支持。
(-)保险基金使被保险人更可靠、更便宜地取得与自保相同的结果
马克思在《剩余价值理论》中说:“代替每个资本家自行保险的是,他用[总]资本的 一定部分专门担负这项业务,这样就更可靠、更便宜地取得相同的结果。”对单个资本 家来说,偶然事件和自然力所造成的异乎寻常的破坏在自保的情况下自行全额成本支 付,在补偿资金方面经常出现超过承受能力的情况,这为单个资本家的生产带来巨大压 力。保险基金基金代替自行保险,资本家只需要支付一部分资金给保险公司,有保险公 司承担损失补偿的风险和责任,在合同范围内进行赔偿,资本家只需要支付很少的费用 就能够获得与自保相同的结果。而对于贫困农户特别是脆弱性贫困的农户来说,自然灾 害造成的损失靠自保的形式更是无法承担,而政策性农业保险除了保险基金的特点外, 还用财政补贴的方式使贫困户用比自保更低的费用,甚至是比其他保险更低的费用,就 能够获得与自保相同的结果。
由于保险能使产业资本家节约了一部分在自保条件下必将用来补偿由灾害和事故 破坏所造成的损失的资本。或者说保险能游离出一部分过去必将束缚在损失补偿方面的 产业资本,这样就会增大社会产业资本总量,进而促使整个社会生产能力的普遍提高。 对于贫困农户也可以将为防止自然灾害造成的生产要素的损失影响生产而储备的资金 游离出来进一步扩大再生产,提高精准扶贫效率。
(三)保险基金为生产创造一种安心的环境
自然灾害和偶然事件的不确定性给生产者造成心理的高度紧张,随着对这种压力的 累积超越生产者的承受底线时,便会造成消极影响。而保险基金在生产者在支付少量的 保险费后就可以不受各种风险的困扰,很大程度的激发了对于生产行为的积极性,也能 够提高生产的效率。政策性农业保险在精准扶贫中也起着为贫困户增加信心的作用。十 八大以来扶贫工作取得了非常好的成绩,但是也暴露出许多贫困户主动性不足,依靠过 度依赖政策补助的现象。“治贫先治懒,扶贫先扶志”,要扶志和扶智就要激发贫困户 的脱贫的干劲,发挥贫困地区贫困群众主动性和创造性,立起奋斗之志。贫困的症结不 仅仅在于群众缺乏知识、技能,更重要的是很多贫困户思想过于保守,不愿接受新事物, 对扶贫的项目没有信心。自然灾害和市场波动等因素极大抵消着贫困户的脱贫的信念和 信心,很多农民深有感触地说“苦干实干加巧干,一场洪水都完蛋” O针对贫困者缺乏 脱贫信心问题,习近平在十八洞村考察时提出,脱贫致富贵在立志,只要有志气、有信 心,就没有迈不过去的坎;他还强调对先天条件差、自身无法脱贫的群众,加大社会保 障力度,保证其基本生存需要。所以在思想扶贫上。我们就需要创新精准扶贫的方式方 法,让贫困群众在参与中增强能力、树立信心,使贫困户摆脱顾虑,激发其主动创业脱 贫的积极性。政策性农业保险作为贫困农户脱贫道路上的保护伞,在“扶智”上政策性 农业保险为降低赔付率聘请专业技术人员进行指导,帮助贫困农户增加防灾减灾意识和 应急处理能力达到“扶智”的效果。在“扶志”上能够增加贫困农民积极脱贫的主体性 意识,能使贫困农户放心的“措起袖子加油干”,不再“靠天吃饭",消除贫困户的消 极生活态度,从思想上为贫困农户脱贫增加信心,激发脱贫致富的欲望。
马克思的反贫困理论通过对资产阶级制度的分析认为以公有制为基础的社会才能 彻底摆脱贫困,虽然马克思的反贫困理论是针对资本主义制度的反贫困,但是马克思对 贫困关于制度的根源的解释对于我国的扶贫有着重要的指导意义。我国在三大改造后建 立起了社会主义制度,但是我国的制度建设还存在一些不够完善的地方,社会主义的制 度完善需要经过一个漫长的过程,根据共产党的扶贫实践经验我们发现目前的社会制度 中还有许多导致贫困的因素存在,制约着社会主义制度发挥扶贫的优越性,因此我国扶 贫的发展方向主要方式是提供更好的制度保障。马克思所说的保险基金是一个广义的统 称,包括社会保障基金、商业保险等,自然也包括政策性农业保险,马克思的保险基金 的分摊损失和补偿损失职能在防止因灾致贫、因灾返贫的精准扶贫中起着重要作用。政 策性农业保险作为一项社会保障制度,是扶贫工作的一项重要工具,因此研究和完善政 策性农业保险制度也是对马克思反贫困理论的发展。习近平在马克思诞辰200周年发表 的思想深刻的讲话,就新时代如何学习和实践马克思主义提出了九个方面的要求,其中 一个方面就是要学习和实践马克思主义关于社会建设的思想。习近平根据《共产党宣言》 中马克思、恩格斯对于“生产将以所有的人富裕为目的”,“所有人共同享受大家创造 
出来的福利”的未来社会的设想,得出新时代的社会建设我们要坚持以人民为中心的发 展思想,不断保障和改善民生,促进社会公平正义,政策性农业保险作为一种“千家万 户帮一家”的保障制度,通过分摊损失的职能将自然灾害造成的损失进行分摊,对于因 灾致贫和因灾返贫的贫困户达到"弱有所扶”的精准扶贫效果,体现出社会主义制度的 优越性,让新时代的发展成果更多更公平惠及全体人民,不断促进人的全面发展,朝着 实现全体人民共同富裕不断迈进。
第三章 河南省政策性农业保险精准扶贫现状一以卢氏县为例
河南省作为一个农村人口占比60%以上的农业大省,农业生产受到自然灾害和市场 经济风险的双重影响,“河南省是全国地质灾害多发省份之一”,主要有滑坡、崩塌、 泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降6种类型,地质灾害分布地域性强,滑坡、崩塌、 泥石流多见于豫西山地丘陵区。河南省于2007年开展自主政策性农业保险试点,经过 九年的发展,截至2016年河南省农业保险已覆盖全省的108个县(市),保险品种由初试 点时的3种增加到16种,年保险费收入由1.4亿元增加到17亿元,累计保费收入为51.54 亿元 年均增长率约为36.62%,年赔付金额由0.14亿元增加到5.17亿元,累计赔付达 到34.33亿元,年均增长率约为57%0然而河南省农业保险的发展处于低水平均衡状态, 与河南省农业大省、人口大省的地位不相匹配。一方面,据相关数据测算,种植业中承保 覆盖率最高的小麦为47%,大豆覆盖率仅为0.26%o相比政策性农业保险发展相对成熟 的其他农业大省平均高达80%-100%的参保率,低覆盖的情况严重制约了农业保险防灾 减损、经济补偿功能的发挥;另一方面,现行农业保险的政策安排、法律法规、市场管 理无法匹配加强农业现代化生产的政策背景下对农业保险的更高要求。因此,如何规划 新常态下河南省的政策性农业保险的发展,以期实现强效助推精准扶贫是亟待深入调研 分析的重要课题。
一、河南省政策性农业保险助力精准扶贫发展历程
2007年9月河南省人民政府第190次常务会议研究通过《河南省农业政策性保险试 点方案》,同意在河南开展烟叶、肉鸡养殖、奶牛养殖保险试点。2007年10月河南省 人民政府下发《关于批转省发展改革委河南省政策性农业保险试点方案的通知》,在河 南正式启动了农业政策性保险。该方案选定在洛阳市、三门峡市开展烟叶保险,在焦作 市修武县开展肉鸡养殖保险。并建立了由龙头企业和财政部门共同承担对农户的保费补 贴机制。即赔付实行最高赔付总额3倍封顶的政策,保费政府承担50%,剩余部分农户 与龙头企业自行研究确定。2010年9月河南保监局建立农业保险信息数据报送制度,完 善农业保险数据体系,河南省政策性农业保险体系从此开始日渐完善。
2016年河南省政策性农业保险开始参与精准扶贫,2016年3月2日河南兰考开展 一揽子保险精准扶贫项目,由河南省财政支持,在兰考县启动“脱贫路上零风险”整县 扶贫项目,该项目以全县贫困及脱贫不稳定人群、带动脱贫的龙头企业等为对象,提供 覆盖生产生活等16类保险服务。内容包括:生产扶贫,农业保险全面覆盖了当地6大 农作物及现代设施农业,并启动农产品价格指数以及农民收入等方面的保险试点;资金 扶贫,由财政支持,保险公司将为农户、农业合作社及脱贫龙头企业提供总额为2亿元 的贷款保证保险支持;救灾扶贫,通过为全县农房、农业基础设施等投保,累计为全县 提供42.63亿元保险保障,利用政策性农业保险提高精准扶贫效率。
2016年南阳西峡县开展食用菌的政策性农业保险助力精准扶贫,立足贫困地区特色 主导产业,以需求为导向开发食用菌等特色保险产品。保险责任涵盖食用菌生产过程中 的自然灾害、意外事故和电器损失等主要风险,保险费率下浮20%。为了兜底巩固扶贫 成果,西峡县釆取政策支持、企业投入、贫困户资产托管的扶贫模式。贫困户利用部分 扶贫资金,以成本价购入香菇菌棒,委托企业托管经营,人均保底收益3750元。同时, 西峡县引入了政策性农业保险机制,为扶贫项目提供保险保障,降低了托管企业的生产 风险,巩固了扶贫成果。截至2016年11月为50万袋香菇菌棒提供350万元风险保障, 惠及贫困群众130名。①
目前在河南省参与政策性农业保险精准扶贫的保险公司主要是中原农业保险股份 有公司、中国人民保险股份有限公司、中国平安保险公司和中华联合保险公司。其中中 原农业保险股份有限公司是河南省内政策性农业保险精准扶贫的主要参与者,中原农业 保险股份有限公司的农业保险收入比例超过60%, 2016年种植险保费收入4.21亿,养 殖险收入4826.25万元。
二、河南省政策性农业保险助力精准扶贫“卢氏模式”
卢氏县位于河南省三门峡市南部,属于河南省“三山一滩”重点扶贫县和14个国 家连片特困地区之一的秦巴山区特困地区重点县。地形比较复杂,自古就有“卢芭四塞 之地,严险甲于诸邑汀的说法,加上生态脆弱、自然灾害频发,导致贫困问题较为顽固。 卢氏县是河南省确定的4个深度贫困县之一,县辖8镇11乡,353个行政村,37万人, 其中农业人口 333万,占总人口的90% o目前贫困人口还有5万余人,贫困发生率
①数据来源:中国保监会,《河南探索在西峡县开展食用菌保险,助力精准扶贫》,中国保监会河南监管局网站
http://henan.circ.gov・ cn/w电b/sit" 0/tab597/info4051421.htm
15.23%,脱贫攻坚任务艰巨,是河南省接下来脱贫攻坚的重点县。
(-)“卢氏模式”的主要内容
卢氏县自开展扶贫工作以来,在实践中探索出一条可复制可推广的精准扶贫道路, 在2017卢氏县通过建立“四大体系”,用不到一年时间形成了精准扶贫效果显著的“卢 氏模式”,被河南省政府在2018年政府工作会议上向全省推广。在建立产业体系方面, 卢氏县根据自身丰富的自然资源特点,由政府确立了发展“果、牧、烟、菌、药”五大特 色产业路线,还围绕资源优势和禀赋发展生态旅游和电子商务以及特色工业,建立起具 有特色的产业支撑体系,利用产业发展激发贫困农户内生动力,带动贫困户脱贫致富; 在建设金融体系方面,卢氏县根据《河南省金融扶贫服务体系建设工作方案(暂行)》 有效整合“政、银、担、保、投“等各类资源,积极推动“信用+信贷林支农再贷款+银行 贷款+风险担保基金+保证保险汀等模式,并按照县、乡、村三级分别建立金融扶贫机构, 形成“三级联动”的精准扶贫服务体系。在建设信用体系方面,卢氏县各行政村成立具体 的采集小组与县经办金融机构进行入户调查,用两个月时间为全县进行信用等级评定, 将农户按照四个信用等级进行授信,信用等级每年进行更新,并根据四个不同信用等级 分别匹配5万、10万、15万、20万元四个级别的纯信用贷款。全县农户信息采集率达 到94.6%,授信率达到82%,并且信用档案可在各金融机构与政府之间共享,从而由抵 押担保转变为信用贷款。在建设风险防控体系方面,为防控区域性财政金融风险,卢氏 县以县为单位设立风险熔断机制,对不良贷款率超过5%的乡镇和不良贷款率超过7%的 行政村,金融机构停止发放贷款。并与中原农险合作开展特色政策性农业保险试点,与 中保财险、中华联合等保险机构合作,针对已建档立卡贫困户设立小额扶贫贷款保险、 农产品自然灾害保险等产品,实现政策性农业保险的全覆盖。
(二)政策性农业保险在“卢氏模式”中助力精准扶贫措施
1、利用“分摊风险”和“分摊损失”职能,为精准扶贫产业提供风险保障
马克思关于保险职能的论述揭示了保险基金的最终目的在于损失补偿,以此来维持 社会再生产的顺利进行。而保险基金的职能和作用是“分摊风险”和“分摊损失”,这 两项职能也是政策性农业保险发挥参与精准扶贫的准要路径,所以根据马克思保险基金 理论,应全面发挥政策性农业保险具有的分摊损失和补偿损失功能。卢氏县根据自身的 自然禀赋重点发展“果、牧、烟、菌、药汀五大特色产业。卢氏县政府为达到政策性农业 
保险的分摊损失和补偿损失的作用,卢氏县政府根据“有灾赔付、无灾防损、利益共享、 脱贫致富汀的指导思想积极发展特色政策性农业保险,通过对政策性农业保险补贴的方 式助力精准扶贫,开展政策性农业特色保险试点实现"风险共担”。政策性农业保险产 品除了河南省的补贴品种外还极开发了包括香菇种植保险和核桃种植保险,并进行补 贴,其中:
(1) 香菇种植保险。保额4元/袋,总保费0.16元/袋,农户自交0.032元/袋,补 贴0.128元/袋。在保险期间内,由于暴雨、雹灾、雪灾以及室外生长遭受连续5日以上 日最高气温超过35°C的异常高温天气,直接造成保险香菇的损失,且损失率达到20%
(含)以上,按照保险合同的约定负责赔偿。
(2) 核桃保险。其中核桃种植保险,保额3000元(其中:果树1000元,果实2000 元)/亩,总保费120%/亩,农户自交24元/亩,补贴96元/亩。在保险期间内,由于火 灾、暴雨、洪水(政府行蓄洪外)、内涝、风灾、雹灾、冻灾、雪灾、泥石流、山体滑 坡造成核桃树体的流失、掩埋、主干折断,倒伏、死亡或者推定全损,按照本保险合同 的约定负赔偿责任;在保险期间内,由于暴雨、洪水(政府行蓄洪外)、内涝、风灾、 雹灾、冻灾、病虫害,直接造成保险核桃果实的损失,且减产损失率在30% (含)以上, 保险人按照保险合同约定负责赔偿;核桃低温冻害保险。保额5000元(其中:果树1500 元,果实3500元)/亩,总保费84元/亩,农户自交16.8元/亩,补贴67.2元/亩。在保 险期间内,由于遭受低温冻害直接造成保险核桃果树死亡或者推定全损,造成果实的损 失,且减产损失率在30% (含)以上,按照保险合同约定负责赔偿。①
除了核桃和香菇外,卢氏县还立足贫困贫困地区农业生产资源和特色,因地制宜的 开展茶叶、大蒜等特色优势产品的政策性农业保险。卢氏县政府除了通过中央财政和省 级财政对政策性农业保险进行财政补贴,对特色优势的农产品进行特殊补贴,对贫困农 户的扶贫产业保护,对于灾害天气较多的卢氏县起到了真正的“产业脱贫零风险”的效 果,防止因灾致贫和因灾返贫的现象出现。通过财政补贴的方式,利用政策性农业保险 的分摊和补偿损失的功能发挥精准扶贫的作用。
2、利用信用借贷为贫困户精准扶贫产业提供融资
在马克思的经济理论中,信用始终贯穿于资本运行的全过程,它既是借贷资本的实
①数据来源:卢氏县人民政府网站http://www.Iushixiamgov.cn/show-106-3845-1.html.。卢政办 (2017) 35号文件。
现形式,同时也是虚拟资本的生成条件和运行的制度基础。马克思在《资本论》中阐述 了信用理论,尽管主要是论述资本主义的信用制度,同样也适用于商品经济的中国市场 经济。马克思对信用在资本主义生产中的作用主要从四个方面论述:第一,信用会加快 社会总资本流通、周转;第二、节约了社会流通手段,使流通费用减少;第三、促进了 利润的平均化和一般利润的形成;第四、促进了资本集中造成大量现代企业.股份公司 和股份资本的形成和发展。可见信用的扩张对经济发展起着助推作用,"信用制度加速 了生产力的物质上的发展和世界市场的形成S①在精准扶贫过程中,对于贫困户信用贷 款可以满足产业扶贫的融资需求,为精准扶贫建立长效机制。
信用早在简单的商品经济中就已经产生了,它是从货币支付手段中产生出来的,信 用借贷在建立精准扶贫的长效机制中有着重要作用。我国历史上运用信用借贷的扶贫政 策不胜枚举,王安石在鄭县做知县时就试验过“贷谷与民,立息以偿汀的青苗法,因效果 不错而推广至全国。清朝的平仓制度中,也出借给农民作为种籽口粮,以解决一部分青 黄不接时农村发生的困难。
(1) “政融保”惠农信用贷款融资项目为精准扶贫提供资金支持
“政融保叮页目最早是在^阜平模式”中取得成功后被推广至河南,2014年阜平以政 策性农业保险为突破口,按照“政府政策支持,保险保障增信,保险融资支农,精准扶 贫覆盖',的原则,实现农业保险的“政融保联动3在扶贫中取得突出成绩被选为金融扶 贫示范县。2017年7月中国人保财险在河南省三门峡试点启动实施“政融保”惠民融资项 目,项目首期授信50亿。“政融保”项目釆用以“干部推荐+融资支持+保险保障沙为主 要模式进行产业扶贫,由卢氏县政府供政策扶持推荐农户或企业名单,人保财险提供保险 保障,并进行实地调查后发放惠农贷款。通过信用保证保险、政策性农业保险等增信支 持,提供无抵押、纯信用融资支持。"组织增信”和“财政贴息”是河南省“政融保” 的两个主要特点。'‘政融保”针对全省有就业潜质和较强信用意识的建档立卡贫困户, 各级财政给予全额贴息的贴息政策;针对与县级扶贫部门等签订有带贫协议、为建档立 卡贫困户提供相应收益的带贫龙头企业与带贫效果明显的农民专业合作社、家庭农场等 新型农业经营主体,融资年利率不超过6%,按照融资利率最高50%确定贴息率进行贴 息。在当地党委、政府和上级公司支持下,先后落地“政融保T页目12个,累计提供支
①《资本论》第3卷,北京:人民出版社,1975年,第500页
农融资资金525万元,带动936名贫困人口有效脱贫。①
(2)为银行贷款分担风险
马克思说过“信用制度是借贷资本的实现形式J而“卢氏模式”为了提高贫困户 信用意识,改善金融生态环境,由卢氏县政府、中国人民银行卢氏县支行,卢氏县各行 政村成立具体的采集小组与县经办金融机构进行入户调查。按照“三好三强”和“三有 三无”的定性标准和据此设定的144项定量指标,将农户按照A、AA、AAA、AAA+ 四个信用等级进行授信,并根据信用等级匹配5万、10万、15万、20万元的纯信用贷 款。在卢氏县对贫困户进行信用评级基础上,为进一步解决免抵押、免担保的敞口裸贷, 降低不可控制的风险。卢氏县釆取“政府+银行+保险公司'啲“三位一体‘风险分担机制, 将银行的风险降至20%以下,小额扶贫信贷引入政策性农业保险,帮助银行、贫困户和 经营主体不但可以把可能出现的风险转嫁出去,还为小额扶贫贷款增信,解决银行惜贷、 慎贷问题,调动银行扶贫小额贷款的积极性,解决银行慎贷、惜贷的问题。
三、河南省政策性农业保险助力关于精准扶贫的政策支持
中国保险监督委员会在2018年发布了《关于保险业支持深度贫困地区脱贫攻坚的 意见》,该文件从健全保险服务网络、降低保险费率、加大健康保险保障、丰富产品体 系、加大保险资金支持、开展定向帮扶等六个反面的改善建议出发,出台了多项支持政 策,明确具体落实举措,对做好保险支持深度贫困地区脱贫攻坚工作进行了一系列部署 安排。
1、 鼓励贫困农户参与政策性农业保险
为鼓励贫困农户参与政策性农业保险,河南省对于全省范围内建立贫困卡的农户, 取消育肥猪保险年出栏500头以上的门槛要求,以确保贫困人口 “愿保尽保” o
2、 全面降低保险费率
对深度贫困县财政补贴型农业保险的保险费率在降费20%的基础上,再降低10%— 30%,同时取消种植业保险相对免赔率。
3、 政策性农业保险业务开展突出公益性
2018年3月河南保监局联合省财政厅组织召开农业保险扶贫工作座谈会议,提出政 策性农业保险坚持“收支平衡、保本微利”原则,更加突出社会效益,还提出不得计提
数据来源:2017年《河南省农业保险现行支持政策汇编》(内部资料) 
手续费,不得谋取超额或不正当利润。
4、 鼓励我省政策性农业保险机构参与小额信贷助力精准扶贫
首先,建立了保险费补助机制。对贫困户提供的贷款保证保险免收保费,省财政为 保险机构每年提供1.5%的保险费补助;按1%收取带贫企业提供的贷款保证保险的保费, 省财政给予每年0.5%的保费补助。其次,还建立了贷款风险补偿机制。对于扶贫的小 额信用贷款提供保证保险实际发生的代偿保险机构在使用其收取和财政补贴的保险代 偿损失不足的部分,对带贫企业在省级风险代偿补偿金内给予一定补助。对于贫困户的 小额信贷也在省级风险补偿限额内给予补助。
5、 河南省政策性农业保险补贴政策
河南省自2017年起取消了玉米的中央财政和省级财政补贴政策;地方财政补贴品 种主要有烟叶、肉鸡,我省个别县市还根据地方特色开展香菇、核桃等特色保险品种试 点。浙江省开的种植业已经覆盖小麦、大麦、油菜、水稻、露地蔬菜、棚内蔬菜、蔬菜 大棚、露地西瓜、大棚西瓜、葡萄和柑橘等11个农作物品种,而养殖保险业覆盖了生 猪、能繁母猪、奶牛、鸡、鸭、鹅、淡水养鱼和稻田养鱼等8个品种。此外还覆盖了农 村住房保险、森林综合保险等。而河南省目前中央财政补贴品种和补贴比例政策(见表 3-1),相对于河南省农业大省的地位而言,河南省的政策性农业保险补贴品种数量远 远不足°

表3-1 2017年河南省政策性农业保险产品保费财政补贴比例一览表
类别 中央补贴 比例 省级补贴 比例 市级补贴 比例 县级补贴 比例 农户负担 比例
种植业 水稻、小麦 直管大县 47. 5%;非 直管大县 45%;非产 量大县 40% 直管大县 32.5%;非 直管大县 30%;非直 管非大县 25% 直管县
0%,非直
管县5% 大县0%, 非大县 10%o 20% 全省
大豆、棉花、 油菜 40% 25% 5% 10% 20% 全省
花生 40% 大县30%, 非直管县 非大县
25%,直管 县非大县
30% 5% 大县5%, 非大县
10% 20% 全省
养殖业 能繁母猪、奶 牛、基础母牛、 育肥猪 能繁母猪 和奶牛 50%、基础 母牛0、育 肥猪50% 能繁母猪
0、奶牛 10%、基础 母牛30%、 育肥猪 15% 能繁母猪
9%、奶牛 10%、基础 母牛20%、 育肥猪5% 能繁母猪 21%、奶牛 10%、基础 母牛20%、 育肥猪 10% 能繁母猪
20%、奶牛
20%、基础 母牛30%、 育肥猪 20% 基础 母牛 仅试 点县;
育肥 猪年 出栏 500以 上
森 林 公益林、商品 林 公益林
50%;商品 林30% 公益林
40%、商品 林25% 公益林
0%;商品 林5% 10% 公益林
0%;商品 林30% 全省
数据可 E源:2107年《河南省农业保险现行支持i 玫策汇编》(内部资料)
说明:表中“直管大县"为财政直管县的产粮大县,“大县”为产粮大县
河南省因起步较晚的原因对于政策性农业的政策支持还不够完善,许多政策的实施 还处于试点阶段,目前实践过程中也出现着许多问题,但在兰考县、卢氏县等精准扶贫 成效显著的模式中,已经开始发挥出较大作用,通过对河南省政策保险精准扶贫的研究, 不断地完善政策和制度,在防止因灾致贫、因灾返贫的精准扶贫中会发挥出重要作用。
四、政策性农业保险在防止因灾致贫、因灾返贫中发挥的作用
恩格斯在《自然辩证法》中对人与自然地关系进行过系统研究,他曾指出“人本身 是自然界的产物,是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的” o①“这就
《马克思恩格斯全集》第3卷,北京:人民出版社,1964年,第74页 决定了人类必然是自然生态系统的一部分,这同时也就意味着作为自然生态系统运动中 自然异变的自然灾害必然会伴随人类始终。”①中国自古以来便自然灾害频发,古时候 就常引发饥荒造成“流民”等贫困现象,因此早在封建时期的小农生产方式下,中国早 期的政策性农业保险思想根就开始萌发。早在西周时期我国就有了政策性农业保险思 想,“天下无常丰之年”,人们“不可不备”,所以那时已经形成了 “仓储制度”这种 传统的风险处置机制和荒政思想,这是中国几千年封建农业社会积淀下来的最具代表性 的风险保障思想。封建政府很早就建立了国家农贷制度,历朝历代的国家“赈贷”不断。
2017年3月习近平在四川代表团参加审议时提到:防止返贫和继续攻坚同样重要, 已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户,要继续巩固,增强“造血汀功能,建立健全稳定脱 贫长效机制。在2018年第十三届全国人民代表大会政府工作报告中李克强指出:“攻 坚期内脱贫不脱政策,新产生的贫困人口和返贫人口要及时纳入帮扶” o在贫困户的返 贫现象中最常见的原因之一就是受灾害天气或市场的波动的影响,贫困家庭享受了 “输 血”式扶贫,但自身“造血”功能并不强大,虽然已经脱贫,但是在致富道路上只是刚 刚起步,尚未形成稳定的经济来源,“靠天吃饭”的情况还是大部分个体农户的现实情 况,一旦遭遇市场价格波动或天气等外部因素影响,个体农户以自身有限的抗灾能力难 以应对频繁的自然灾害,农户很容易因“谷贱伤农”再次返贫。在农业保险机制的兜底, 对灾害和市场风险分摊,可直接防止致富能力脆弱的贫困户返贫。河南省位于我国中原 腹地,从中国危险性区划来看属于中度灾变省,黄河滩区洪涝灾害严重,粮食生产单一 且生产效益低下,致使农民增收缓慢、脱贫困难“卢氏县受地形地貌、地层岩性等地 质环境背景的影响,主要发育有滑坡、崩塌、不稳定斜坡等地质灾害,其中不稳定斜坡 最多,其次为滑坡和崩塌②。据国务院扶贫办2016年底摸底调查数据显示:在2016 年的7000多万贫困农民中因灾致贫的有20%o而政策性农业保险在2016年为2.04亿 户次农户提供风险保障2.16万亿元 为4575万户次农户支付赔款348亿元;③政策性农 业保险可以分散农户自然灾害造成的巨大损失,使农户不至于因为一场自然灾害而陷入 贫困,政策性农业保险在防止因灾致贫中起着重要作用。
①汪汉忠的《灾害•社会与现代化一以苏北民国时期为中心的考察》
®张明磊,王明闪,张少庚•河南卢氏县地质灾害特征及防治措施[J] •四川地质学报,2017,37(01 ):108" 11・
③数据来源于2017年《中国保险年鉴》
五、政策性农业保险助力精准扶贫工作中出现的问题
(一)运行操作过程中违法违规操作问题普遍存在
政策性农业保险具有机构网点多、承保范围广且多为经济科技相对不发达的特点。 在操作中基层人员操作不规范,存在较多道德风险,编制虚假承保、违规套取财政资金、 理赔案件造假、理赔材料不真实、虚假冒领等违法行为普遍存在,无法保障贫困户的合 法权益,致使贫困户对于农业保险的信任度较低。例如在2015年中华联合财产保险股 份有限公司驻马店中心支农业保险全部226个小麦、玉米、花生理赔档案中出现核定的 损失面积、受灾农户、损失程度与最终理赔不一致的问题。其中对部分协保人员、村干 部通过扩大损失程度,进行高于正常标准的倾向性赔付,赔款高出正常赔付合计26.71 万元。226个理赔档案中有117家次的村庄投保的10288户次农民出现全部投保、全部 理赔现象,存在农户理赔款与投保面积成固定比例的情况。①原保监会再2018年开出 多张罚单均指向政策性农业保险,其中涉及4家财险公司,合计被罚405万元,原因皆 为报送的农险自查报告存在与实际不一致的情况。政策性农业保险的违规行为主要体现 在承保、理赔、财务资产管理等方面。而从历年保险监管机构开出的罚单来看农险数据 不真实仅仅是乱象之一,有些地方甚至出现按人口数进行协议赔付等情况,导致真正受 灾需要得到赔偿的贫困户得不到应有的经济补偿,扭曲了政策性农业保险助力精准扶贫 的目的,因此针对政策性农业保险还需要进一步加强监督管理,规范基层人员的操作。
(-)缺乏大灾补偿机制和再保险制度
政策性农业保险作为准公共产品的农业巨灾保险应当联合政府、保险公司和农户等 三方面的主体,共同合作的模式,因农户对农业巨灾风险和政策性农业保险方面的知识 了解不多,另一方面政府方面又没有出台能够发挥作用的运行机制和财政支持,这就造 成了我国在农业巨灾保险方面一直缺失的问题。2017年中央经济工作会议上习近平强调 要重点防控金融风险,服务于供给侧结构改革,促进形成金融和实体经济、金融体系内 部的良性循环。对于政策性农业保险扶贫工作的金融风险防控,目前最重要的任务就是 完善我国农业保险的再保险制度,建立大灾风险分散机制。我国目前的再保险机制主要 依靠经营农业保险的保险公司协议共保,我国政策性农险的赔付率大多数都在90%,有
①参见《豫保监罚(2016) 21号处罚决定书》(内部资料) 的甚至超过100%,大大高于保险界公认的70%的临界点,一旦发生巨大灾害,需要支 付的保险金额就很高,保险公司难以支付时赔付质量就会降低甚至岀现违约,农户的也 失去农户对政策性农业保险的信任。日本因为灾害天气多的原因,为了应付巨灾天气, 日本在再保险的体系方面建设比较成熟,有三级再保险制度保障,从而对不至于因出现 赔付不起的问题。我国可借鉴日本的再保险体制,加强政府的作用,构建适合我国国情 的再保险体制。
(三)政策性农业保险保障水平低,难以发挥精准扶贫效果
2017年发布的《中国农业保险保障水平研究报告》显示,我国的政策性农业保险的 保障广度和保障深度处于世界中等水平。从总体上来说,我国政策性农业的保险保障水 平,一直保持高速的增长水平,从2008年3.67%增长到2015年15.69%,反映到各个产 业里面来看,其中种植业的政策性农业保险保障水平总体呈现稳定状态,也明显有提升 的趋势,保障水平已经由2008年的3.8%,提升至2015年的7.75%-而养殖业则出现了 先降后升的态势,保障水平从2008年3.64%,提升到2015年6.03%o虽然增长迅速但 总体保障水平依然远远不足,目前我国政策性农业保险还处于品种少,保障低,覆盖范 围有限的初级阶段。政策性农业保险覆盖物化成本、损失补偿能力有限,难以适应现代 农业“高成本、高收益、高风险”的生产特点,对于普通的贫困农户缺乏吸引力。
政策性农业保险保障水平在不同产业和产品间差异相对较大。在产业方面,总体表 现出种植业要比养殖业的保险保障水平髙的态势。2015年是7.75%,养殖业是6.05%o 在种植业的品种上,棉花的保障水平最高,那么油料作物比较低,最大的棉花和最小的 花生,保障水平相差了 26倍。养殖业品种奶牛保证水平最高,肉牛的保障最低,最高 与最低的相差上百倍。此外,农险保障水平区域间也不平衡,中西、中部地区为我国政 策性农业保险保障水平最低的区域,并且增长乏力。如果从农业产值大小来分的话,农 业大省保险保障水平的增速反而最低,仅为农业中等省的二分之一,和农业小省的三分 之一。与国际的保险保障水平进行比较,我国农业保险保障水平,在发展中国家位于前 列,但与发达国家存在较大的差距。比方说我们远远高于印度和菲律宾的保障水平,在 发展中国家处于领先地位。为印度的2倍多,与发达国家相比较差距比较大的。总的保 障水平为美国的八分之一,加拿大的六分之一,不足日本的二分之一◎①
数据来源:2017年《中国农业保险保障水平研究报告》
(四)区域风险与费率不匹配
目前我国农业保险的费率定价较为粗犷,中央政策性险种主要按省级、计划单列市 为行政单位拟定费率,在区域内费率一致。但根据实际风险区划分来看,省级区域风险 分布存在较大差距,不同县的风险水平也差异明显,简单的使用统一费率经常出现不符 合当地实际的风险特征的情况。以河南省的小麦生产为例,洛阳市和三门峡市属于小麦 生产高风险区,而安阳市、焦作市、许昌市属于小麦生产风险等级较低区域。在风险较 高的洛阳市和三门峡市的新安县、宜阳县、洛宁县、伊川县、义马市、郑县又是风险最 高的县,相比较偃师县的风险等级又比较低。高低风险区域内费率差距很大,而因灾致 贫的贫困户多存在与高风险等级的区域,保险机构在高风险区域的赔付率显然高于高风 险区域,但现行的单一费率设计导致保险公司对低风险区域的积极性高于高风险区域, 因而影响保险公司参与精准扶贫的积极性,真正高风险区域的贫困户却很少有政策性保 险公司愿意开展业务,导致政策性农业保险发挥不出精准扶贫的效果。
第四章基于马克思理论的政策性农业保险精准扶贫建议
一、鼓励政策性农业保险对贫困县市“扩面、提标”
在19世纪中期在商业保险还不发达的情况下马克思就发现保险基金的重要性和来 源,并揭示保险基金的分摊损失和补偿损失的特殊职能。分摊损失和补偿损失也是政策 性农业保险发挥精准扶贫作用的核心。然而在精准扶贫工作中,我国政策性农业保险因 保险覆盖面窄、保障水平低等原因并没有真正充分发挥出社会分工赋予政策性农业保险 的分摊损失和补偿损失的职能,所以我们需要进一步加强化覆盖面和保障水平,才能真 正发挥出政策性农业保险的精准扶贫的作用。
(-)“扩面”:调整针对贫困县市的政策性农业保险覆盖范围
目前我国的政策性农业保险中财政补贴的标的品种大致有16种,各地政府虽然也 针对各试点地区不同的地方特色方面增加了一些列特色的政策性农险产品,但是和全国 的贫困地区相对而言依然是远远不足的,我国各地的种植物与养殖物品种相差很大,具 有特色的政策性农险的产品数量上仍相对较少,难以满足全国不同地区的农户发展特色 农业的需求。目前河南省纳入省级以上财政补贴的险种主要有种植业的水稻、小麦、棉 花、油料作物(大豆、花生、油菜);森林中已基本完成林权制度改革、产权明晰、生 产和管理正常的公益林和商品林;养殖业中的能繁母猪、奶牛、育肥猪、基础母牛;针 对卢氏县的特色保险品种主要有核桃、香菇等。
表4-1日本灾害共济和补偿制度实施的业务种类及对象
业务名称 共济对象
农作物共济 水稻、旱稻、麦
家畜共济 牛及牛的胎儿、马、猪
果树共济 温州蜜柑、夏橘、伊予橘、指定的柑橘、苹果、葡萄、梨、桃、樱桃、枇杷、柿 子、栗子、梅子、李子、獗猴桃、菠萝
旱地作物共济 土豆、大豆、赤豆、扁豆、甜菜、甘蔗、嫩玉米、洋葱、南瓜、啤酒花、茶叶、 养麦、蚕豆
园艺设施共济 特定园艺设施、附带设施、设施内农作物
自愿共济 房屋、农机具、除上述以外的农作物等(国家不负担应由农户支付的共济保险费 及共济团体发生的业务费)
资料来源:日本农业部网站 http://www.maff.go.jp/j/keiei/hoken/saisai_hosyo/s_gaiyo/ind ex.html

我们由表4-1可看出日本的农业灾害共济和补偿制度的业务和对象已经覆盖了几乎 所有的主要农作物和农业设施。相比较目前我国的政策性农业保险覆盖品种较少,大部 分特色农业保险因还处于小规模试点阶段,没有足够的的补贴,导致多数贫困户无法真 正享受到政策性农业保险,从而难以真正达到精准扶贫的效果。经办机构应立足各地资 源优势和产业特色,因地制宜开发针对特色优势产品的政策性农业保险,加大对地方特 色产品政策性农业保险支持力度。
(-)“提标”:提高对贫困县市政策性农业保险的保障水平
2018年的中央一号文件提出要建立三大粮食完全成本保险,目前我国农业保险主要 覆盖部分物化成本,需向完全成本过渡,而进一步应综合考虑产量与价格因素,发展收 入保险。长期以来我国政策性农业保险产品多处于保物化成本阶段,甚至多数省份尚未 达到完全覆盖成本的标准,保障水平低一直是个突出的问题。目前全国三大主粮每亩平 均保额369元,根据发改委成本调查数据测算,2015年全国三大粮食主粮的物化成本是 399.93元,政策性农业保险分别覆盖物化成本的86.8%和923%.同年,稻谷、小麦、 玉米包含人工和土地成本的总成本分别为1202.12元、984.30元和1083.72元,政策性 农业保险保额仅覆盖了总成本的30.70%、37.48%和34.05%。由于保障程度偏低,遭受 灾害后,政策性农业保险赔款“不解渴3保障力度与农民实际需求差距大,极大影响了 农户投保积极性,达不到精准扶贫的效果。所以在政策性农业保险提升保障水平,尽快 完成完全覆盖成本是助力精准道路上扶贫亟待解决的问题。
要解决政策性农业保险保障程度低的问题,需要一县一策,提供多样化的、多层次 的风险保障;此外,要以扩面、提标、增比为核心,落实保障水平,全面覆盖直接物化 成本政策,特别是要做好小麦、水稻、玉米的三大主粮作物的完全成本覆盖。稳步扩大 保险覆盖面,拓展地方特色价格保险、收入保险、指数保险等的试点。构建保险责任广、 保险程度高的政策性农业保险保障体系,发挥出政策性农业保险防止因灾致贫和因灾返 贫的精准扶贫作用。
二、探索政策性农业保险助力精准扶贫新模式
2018年的中央一号文件提出要深入推进农产品期货期权市场,稳步扩大箕保险+期 货"试点,探索“订单农业+保险+期货(权)"精准试点。我国的政策性农业保险的风险 分散主要依靠保险公司之间的合作,如果能够通过政策性农业保险与期货等机构的合作 能够分担巨灾风险,创新精准扶贫模式充分发挥政策性农业保险扶贫效果。
扩大“保险+期货”精准扶贫试点模式,继2016年国家“,十三五”规划纲要和中央一 号文件首次提出“保险+期货之后,2017与2018年中央一号文件继续提出“稳步扩大, 保险+期货'试点S进一步认可了这一模式。该模式革命性的用“保险+期货”的“金融 活水”对冲消化农产品价格波动风险,从而改变和缓解国家传统农业补贴方式和财政压 力。目前我国的“保险+期货”虽然还处于试点阶段,但是国内已经有关于“保险+期货,,参 与精准扶贫的成功案例。2016年在郑州商品交易所举行的10个“保险+期货”项目, 其中3个试点涉及5个国家扶贫开发重点县。2017年7月在兰考县落地了河南省内首单 “保险+期货”项目,该项目由河南省华信期货和中国人保共同推出,于9月20日正式 签约运作。其中,投保玉米的价格下跌风险,由华信期货的风险管理子公司上海华信物 产有限责任公司通过期货市场进行对冲。有效防止了贫困户因为市场波动而致贫、返贫, 达到“粮贱不再伤农”的效果。
探索“订单农业+保险+期货(权)”精准扶贫试点,中国的订单农业起步较晚,最 早起点是由农村家庭联产承包责任制开始的,在当时两种经营体制并存的情况下,合同 购买方为政府与农户签订粮油购销合同。“订单农业+保险+期货”模式由保险公司建立 保险机制,保险公司对因自然灾害造成的损失承担责任,是利用期货做套期保值交易来 降低市场风险,从而起到价格发现的功能,其中政策性保险公司建立保险机制为订单做 担保,降低违约风险,另外还对因自然灾害造成的损失承担责任,达到保障贫困农户收 入的作用o河南省早在2016年就在兰考县就已经用“农业保险+互联网沖模式助力精准扶 贫工作。在2018年政府工作会议上提出要发展“互联网+农业”,多渠道增加农民收入, 促进农村一二三产业融合发展,“订单+保险+期货(权)”模式还可以通过互联网平台 进一步发展。创新政策性农业保险参与精准扶贫的模式,发挥中国特色社会主义的制度 的优越性,充分利用好政策性农业保险这项工具完成脱贫攻坚的任务。
三、推动风险区划,落实风险对价
马克思的“六个扣除项”中的保险后备基金费用的扣除中,对于扣除的数量提到“至 于扣除多少,应当根据现有的资料和力量来确定,部分地应当根据概率来确定” O农业 是一项风险较高的行业,根据地域的不同,“概率”自然是不同的。实行区域产量保险 是解决逆向选择和道德风险的有效途径,而开展区域产量保险的前提是在风险分析的基 础上进行区域风险等级的划分,并分别为每个风险区域厘定差别费率。但是目前我国农 业保险的费率定价较粗犷,中央政策性险种主要是按照省、市为行政单位制定费率,定 价模式以“一省一费率”为主,不符合风险一致性和对价交换的原则,容易导致逆向选 择行为,一定程度上影响了政策性农业保险的发展。例如河南省种植业的政策性农业保 险自2008年试点以来一直实行全省统保的方式,但是使用简单的统一标准不能满足实 际情况,区域风险、保险产品与费率不匹配问题,费率不匹配问题不仅阻碍我国的政策 性农业保险的发展,也阻碍政策性农业保险助力精准扶贫的积极性。因政策性农业保险 的政策性因素,保险机构无法自主定价,所以需要相关部门主导加快推进风险区划管理, 经测算后进行保额保费的定价策略,根据不同地区、不同气候及农作物植物结构的生产 风险执行差别化费率和制定实施保费差异化补贴政策,进行精细化管理。河南省在2018 年3月,由中华联合保险公司组建的保险灾备数据中心在郑州成立,建立农作物产生灾 情数据库,以大数据支撑农业生产风险区划和费率厘定。
四、强化与实体经济的结合,为精准扶贫产业发展服务
在《资本论》中马克思对于虚拟资本在生产运动中有可能会出现的问题做出了预判, 马克思预见了伴随着生息资本的运行,将会产生出背离实体经济的资本,也就是拜物教 中以货币自行增殖为目的的资本拜物教。资本主义的信用创造出了利用别人的资产冒险 赚钱的赌博欺诈制度,随着过度的对虚拟资本的追求,也就导致虚拟资本的膨胀,进而 形成了泡沫经济,导致实体经济发展造成破坏,对经济的增长造成阻滞,最终还可能会 引起经济危机。根据马克思在资本论中对银行、保险的分析,它们都寄生在实体产业资 本之上,若没有产业和实体经济的运行,银行和保险的资本便将是空中楼阁。在2017 年中央经济工作会议上习近平强调要重点防控金融风险,服务于供给侧结构改革,促进 形成金融和实体经济、金融体系内部的良性循环。如果银行业和保险业的重心偏离实体 经济发展而将重点放在追求远虚拟经济的利润,必然对实体产业的发展造成冲击,虚拟 经济的过度发展也会反过来对银行业和保险业造成冲击。所以政策性农业保险应以为实 体经济和产业发展为根本,防止出现2008年资本主义金融脫离实体经济发展造成次贷 危机的灾难出现。在精准扶贫过程中我们不仅要追求扶贫效果,还要对小额信贷项目加 强审查,将贷款的规模控制在合理范围内。在对贫困户的信贷方面要据贫困群众的实际 情况,结合他们的致贫原因、产业基础等方面的实际情况,为小额信贷树立合理的增长 目标,合理的引导农户进行融资活动,防止银行和保险保险公司过度追求高获贷率带来 的金融风险,发挥政策性农业保险的精准扶贫作用。
五、加强政策性农业保险的监管,完善监管法规
马克思在《资本论》中提及国家社会管理活动的二重性时指出,一方面法律要发挥 特殊的政治职能,及维护掌握国家政权的统治阶级的利益,另一方面法律又要发挥一般 的社会职能,即调整社会生活关系,建立和发展社会实际需要的秩序。在谈到法的现象 的价值属性时,马克思指出其更深刻的内涵在于:它是对在生产力和交换关系发展的基 础上形成的一定社会自由、平等和权利的确认,是对社会主体一定利益的维护和实现。 从马克思主义法学理论中可以看出,要使农业保险真正起到保障农业生产和农民生活的 作用,就必须通过法律将相关各方的利益关系固定下来,明确各方的权利义务,规范各 方行为,为政策性农业保险的发展提供保障。对政策性农业保险立法的研究应在马克思 主义法学理论的基础上开展,并且严格以马克思恩格斯创立的辩证唯物主义和历史唯物 主义为价值取向,明确立法的目的和原则。
日本的农业保险起步早,在关于政策性农业保险方面先后推出了《农业保险法》、 《牲畜保险法》、《农业灾害补偿法》,对日本农险相关的组织机构、政府职责、保险 范围.费率设计、再保险以及赔款等方面,均提出了系统的要求,并数次修订后日臻完 善,如今已经成为日本农日本农业保险成功运行的重要保障。美国政府1938年出台的 《联邦农作物保险法》与1994年的《联邦农作物保险改革法令》,为政府对政策性农 业保险的干预给予了重要的法律基础。而我国关于农业保险的立法不够完善,《中华人 民共和国保险法》于1995年才开始实施,但其中对农业保险并没有做明确规定。国务 院2013年3月1日才正式颁布施行《农业保险条例》,对农业保险领域做出规定,虽 然其后4年间,财政部、保监会先后出台了一系列规章制度和监管办法,但由于立法时 间短,农业保险市场的垄断现象,我国的农业保险市场发展依然受制约,也导致政府在 对农业保险的扶贫工作方面得重视和支持不够。随着保监会与银监会的合并,对政策性 农业保险监管的会更加正规化,要解决政策性农业保险的市场乱象,下一步就需要我们 推动我国《农业保险条例》升级为《农业保险法》,为提高政策性农业保险的精准扶贫 工作提供坚强的法律制度保障。
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